第六章 美日安全保障合同委員會(注1)

安保條約的核心是第六條﹐體現第六條的是地位協定﹐而實施地位協定的機構就成 為平時美日同盟的實際執行者。

1. 合同委員會的來由與構成

《地位協定》的第二十五條第1項規定﹕“一個合同委員會將被設立作為美國政府與 日本政府之間協議關於實施本協定的所有必要的事項的機構。特別地﹐合同委員會 作為協議機構將決定美國為了實行安保條約目的所需使用的日本的設施與區域。” 實際上﹐合同委員會的存在﹐早于一九六○年的安保條約及地位協定。舊金山對日 和平條約之後的一九五三年﹐為了確保佔領期結束後仍然賴在日本不走的美軍的 “合法”特權﹐按《行政協定》第二十六條成立了合同委員會。很顯然﹐從一開始﹐ 這個合同委員會就具有主(美國遠東軍方)、從(日本政府)關係性質﹐按照美軍 的要求維持、強化美軍基地。地位協定第二十五條完全是沿用行政協定第二十六條 的內容﹐同一組織(包括在行政協定有效期間所作的決定)繼續運營。

《地位協定》的第二十五條第2項規定合同委員會的構成﹐由雙方的代表與其下的事 務機構或分科會組成(注2)。實際上﹐合同委員會的代表們通常每兩週碰頭一次(多 在東京)﹐開會時只是確認、簽署分科會的報告﹐不到半個小時就結束(注3)。

美國政府代表是在日美軍參謀長﹐代表助理是在日大使館公使﹐在日美軍司令部第 五部長﹐在日美軍陸軍、空軍、海軍以及海軍陸戰隊的參謀長等六人﹐七人中只有 一名文官。而日本政府代表是外務省北美局長﹐代表助理是外務省北美局審議官、 防衛廳參議官、防衛施設廳副廳長、法務省辦公廳主任、大藏省大臣辦公室審議官、 農林水產省構造改善局長等六人。這體現了在美國佔領下的行政協定的不平等關係﹐ 由日本政府從外交、國防、法律、財務、土地等相關領域配合美國駐軍的需要。對 於美國來說﹐由合同委員會協議的事項只不過是服從五角大樓在亞太地區軍事戰略 的戰術性選擇﹐與美國本身的政治、社會狀況沒有多大關係。

日本政府的代表成員﹐是一個典型的日本官僚實權機構(注4)。他們的任務並不是代 表日本的民眾或國會、政府與美國交涉﹐而是如何完成美軍指定的“任務”、特別 是防止那些伴隨美軍駐留帶來的事務、技術性的問題政治化而危害美日同盟關係。 1995年衝繩的少女被強奸事件後﹐日本政府不敢答應民眾要求通過合同委員會與美 國交涉修改《地位協定》第十七條﹐祇得到美國方面的沒有法律效力的承諾﹕以後 出現類似殘暴事件會“好意地考慮”在起訴之前把嫌疑犯交給日本警察。

更進一步講﹕這個在北約軍隊地位協定中沒有提及、在駐菲律賓的美軍地位協定中 也不存在(注5)的合同委員會的設置本身就是美國佔領政策的隔代遺傳。

2. 合同委員會的目的與任務

比起北約的駐軍地位協定等類似協定﹐只有二十八條的駐日美軍地位協定相當簡略﹐ 這為合同委員會付與了廣泛的權限﹐許多與安保條約或地位協定沒有直接關係或根 本沒有關係的事項也在合同委員會裡協議、決定。

合同委員會在《地位協定》中規定是協議機構﹐由合同委員會本身不能直接決定美 軍駐留事項。美國方面明確聲明﹕合同委員會關於美國主權的事項必須由美國政府 和國會決定(注6)。當然﹐由美軍主導的合同委員會不會、也從來沒有為難美國的國 家利益。日本本來也應該持同樣立場﹐特別是因為協議的幾乎所有事項都涉及到日 本的主權﹐但日本政府為了避免在國會遇到反對黨的抵抗或日本民眾的注意﹐肆意 曲解為﹕“合同委員會關於與地位協定通常運用相關事項的決定(即所謂合同委員會 “合意事項”)﹐作為實施細則﹐對於日美兩國政府有約束力”(注7)﹔合同委員會 的日本代表同時代表日本政府本身﹐所以其署名的文件既代表日本的合同委員會方 面又代表日本政府去履行協議決定。

例如﹐一九九七年三月五日才被迫公開的七二年五月十五日關於提供沖繩基地的合 同委員會合意﹐只有合同委員會的美、日方代表的一次性署名。本來﹐美國在歸還 衝繩的施政權與主權時﹐應該把在衝繩的美軍基地也一同歸還給了日本。關於這些 基地﹐存在ぴ兩個問題﹕第一、安保條約及相關法令是否適用於衝繩﹖第二、如果 適用﹐按照地位協定第二條的規定﹐美日兩國政府必須就衝繩的88個基地每一個單 獨地協議是否允許美軍使用。不用說﹐這樣的涉及日本主權的重大事項必須經過日 本國會審議(注8)。但日本的國會直到25年以後才知道﹕連日本政府的內閣會議也沒 有審議通過、導致美軍繼續強佔沖繩235平方公里專用基地(佔駐日美軍專用基地的 75%)的制約ぴ日本的主權“國際協定”﹐只不過是合同委員會的日本代表吉野文六 簽署的合同委員會“合意事項”而已。

負責舊安全保障條約與行政協定交涉的原外務省條約局長西村回顧說﹕“行政協定 比安全保障條約更直接地影響國民的日常生活。所以﹐行政協定必須不斷根據實施 的情況改善下去﹐合同委員會作為協議機構的意義即在於此”(注9)。但實際上﹐合 同委員會的協議事項卻不斷朝ぴ配合在日美軍駐留、展開“改善”下去。合同委員 會“協議”的事項﹐只要與美軍駐留有直接、間接(甚至包括其亞洲太平洋戰略) 的關係都包括在內﹐整個日本領土、領空、領海﹐都可以被考慮到為美國駐軍服務。

例如﹐地位協定並沒有具體規定美軍的航空管制權及優先飛行權(注10)﹐正是在合 同委員會裡做出的決定出讓了日本的領空主權。沖繩首府那霸機楊因為因為離美軍 嘉手納基地和普天間飛行場(注11)太近﹐為了避免衝突乾脆完全由美軍把領空管制 起來。這也是由1972年5月15日的合同委員會決定的。再如﹐日本法律禁止製造和使 用有毒的有機化合物PCB (C6H5C6H5 的鈉置換體)﹐美國方面在1977年的合同委員會 環境分科會詢問日本方面是否有PCB處理裝置。合同委員會的日方本應該就此要求美 軍停止在日本(當然包括在基地內)使用PCB﹐但日本政府不敢這樣做。結果﹐美方又 於1985年要求日本合作、撤走含有PCB的變壓器﹐1987年乾脆要求日本政府代為保管 PCB(因為美國國內法禁止)。直到1992年4月﹐自86年以來放置在嘉手納基地田野裡 的變壓器中漏出的大量帶有PCB的絕緣油污染了附近住民的飲用地下水﹐才迫使合同 委員會認真考慮“改善”﹐由日本代為處理。

對於美軍的明顯超越、違反《地位協定》的行為﹐合同委員會的日本代表從來沒有 要求美軍遵紀守法﹐而是曲解協定或者乾脆重新製造違反《地位規定》的規定配合 美軍的行動。例如美軍在基地外的行軍開始時被解釋為“基地之間移動”﹐但有些 行軍並沒有在第二個基地停留而是回到了原出發基地(注12)﹐這樣的行為最後都由 合同委員會追認。

3. 黑箱操作的秘密機構

由合同委員會產生的協議結果被稱為“合意事項”﹐外務省說明其為對美日兩政府 有約束效力的“決定”。據外務省回答﹐至今已經產生了約四千件“合意事項”﹐ 但在一九五二年五月七日的第一次合同委員會會議時通過的第一個“合意事項”就 是“不公佈合意事項”。至今為止﹐外務省只公佈大約一千項的並非原文的“合意 內容”或“合意概要”。只有一九九六年三月二十八日公佈過關於機場噪聲的合意 事項的“全文(日語試譯版)”﹐因為合意事項的正文都是英文。

有些場合﹐日本政府的官告與美軍的實際演習訓練內容相關太大﹐當地政府與住民 向美軍提供抗議。美軍告訴住民們說﹐美軍的行為是根據多少多少號合同委員會的 “合意事項”。住民們向日本政府詢問﹐外務省才公佈相關合意的概要﹐住民們才 知道自己的生活在不知不覺中被外國軍隊限制了起來(注13)。1973年4月24日開始﹐ 美軍常常越過衝繩縣道104實行實彈演習﹐但日本政府防衛設施廳第12號告示只是通 知﹕“在不妨礙美國的活動的條件下﹐允許當地住民通行”﹐沒有人想到這是基于 1972年5月15日的合同委員會決定。

經過許多次抗爭﹐衝繩的民眾逐漸意識到他們的的生活的許多方面都受制於1972年 5月15日的合同委員會決定。1997年3月25日﹐橋本首相在大田知事的直接會談要求 下﹐被迫公佈了《昭和47年5月15日合同委員會關係文書》共257頁(英文)、加上263頁 圖表。不用說﹐這是衝繩民眾幾十年反基地抗爭的一項重大成果﹐日本民眾以及日 本國會才第一次知道這一天的合同委員會決定了許多喪權辱民的事項﹕電氣通訊、 電波、稅務、軍事銀行、僱用、航空管制等等。

相對於關於日本本土內的事項﹐1972年5月15日的合同委員會關於衝繩基地提供的決 定還顯示出日本政府為了保障美軍繼續享有自軍事佔領以來的特權對於“內殖民地” 衝繩的歧視和出賣。例如﹐被疑為儲存有核武器的邊野古彈藥庫基地﹐只標明使用 目的(彈藥庫)﹐沒有規定使用條件﹐連日本的《火藥取締法》中規定的消火、保安 措施也沒有﹔在24個允許衝繩電力系統職工出入的基地中﹐“美軍對於所有因為許 可使用或伴隨使用發生的財產損害、損傷或死亡﹐......不負責任”。

1995年12月﹐美軍為了改修以佐世保基地為母港的強行登陸艦﹐突然通知佐世保重 工業公司(SSK)要專屬、無償地利用其第三船塢六個月﹐這將為SSK帶來三百多億日 元的損失。整個SSK公司、工會與佐世保市議會都群起抵抗。美軍出示至今不為人知 的、由美軍海軍佐世保基地司令、日本政府佐世保防衛設施事務所長與SSK公司社長 三者簽署的1968年8月13日合同委員會秘密“合意事項”﹐上面明記到﹕“以七天之 前通知為條件﹐第三船塢或者美軍可以接受的代替設施﹐......可以被美軍無償優 先使用”。

原來﹐合同委員會就是為了這樣的目的而存在的。

4. 合同委員會中體現出來的美日同盟關係

合同委員會黑箱操作的一個重要原因是美日兩國政府不願將合同委員會中體現出來 的美日同盟關係暴露於眾、引起日本民眾的抗議。在隱藏情報方面﹐日本政府比美 國政府作得更嚴密﹐日本的研究者或民眾有時可以從美軍的報告書中知道某些駐日 美軍衝突事件的緣由。

例如﹐1994年﹐美軍飛機沿ぴ高知縣早明水庫上游的河川進行120米高度的超低空訓 練而墜落﹐日本政府強辯這是“地位協定上允許的通常飛行訓練”﹐不敢通過合同 委員會要求美軍終止﹐只能“向美方提供地圖等告訴什麼地方人口稠密﹐美軍也在 參考我們的的情報”(注14)。“去年12月在這裡舉行過低空飛行訓練。我們在合同 委員會上﹐告訴美方在大鹿村、長谷村地域有電線或者架設電線的直升飛機﹐也提 供了人口密集分佈狀況等情報﹐請求美軍考慮”(注15)。

幾十年來﹐在安保條約中規定的那種對於日本的進攻的事態或威脅從來沒有發生過﹐ 在可以預見的將來也沒有發生的可能。這本來就是對合同委員會、地位協定以及安 保條約的存在意義的否定。但自從1996年克林頓-橋本共同宣言以及所謂“安保再定 義”以來、直到1997年的新防務合作指南(注16)﹐美軍在整個亞太地區的軍事行動 也作為“日本週圍”地域適用於安保條約體制﹐地位協定成為把整個日本作為美軍 全球戰略的後方支援基地的同盟分工協定﹐合同委員會的作用也必將隨之擴展。

例如﹐關於美軍對民用機場、港口的使用﹐合同委員會雖然決定限于“緊急的場合”﹐ 但在沒有任何緊急事態的時期﹐美軍飛機竟然可以一年內“緊急”利用日本的民用 機場上千次﹐對於具有重要意義的機場(長崎機場)甚至一年利用三百多次(注17)。 過去﹐日本政府還能區分美軍基地與日本民間設施的不同﹐“如果美國方面要利用 (民間設施)於戰鬥目的或軍事基地的用途﹐我們將不含糊地拒絕”(注18)。現在﹐ 對於同樣的問題﹐日本政府連過去的立場也不肯確認﹐只是回答﹕所有的可能性都 在研究之中。

按照這樣的發展﹐更令人擔懮的是﹕地位協定第十七條第11項規定﹕“當適用于安 保條約第五條規定的敵對行為發生時﹐美國政府與日本政府的任何一方﹐有權在提 前六十日通知對方後停止本條中所有規定的適用。美國政府與日本政府在行使此停 止權後﹐必須立即協議達成適當的規定代替已經停止適用的規定。”外務省秘密文 件解釋到﹕“發生適用於安保條約第五條的事態時﹐有必要擴大軍事裁判權、軍事 警察權。以此念頭才做出此規定”(注19)。一個合理的推論是﹕當美軍在“日本週 圍”發起軍事行動時﹐合同委員會有可能扮演起憲兵的角色﹐“凍結”甚至一部分 日本憲法的權利(注20)。

如果說﹐美日安全保障條約把日本置于美國的軍事戰略之中﹐只是潛在地、間接地 把日本民眾拉入與亞洲民眾的軍事對立格局﹐《地位協定》就是直接地﹐現實地為 了保障在日美軍的全面行動自由而制約日本主權、侵害日本民眾基本人權的辱國喪 權契約﹐而保證這一契約得以執行的機構就是﹕美日安全保障合同委員會。

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注1﹕英文名稱為 U.S.-Japan Security Consultative Committee﹐有時也被譯為 美日安全保障協議委員會﹐本文為了準確基本上按照日語的名稱翻譯。在本章完成 之前﹐筆者曾寫過同題目的簡介﹐內容有重複之處﹐本章的內容更詳細。參閱筆者 「美日安全保障合同委員會」﹐《中國與世界》1998年10月號。

注2﹕參見附錄「美日安全保障委員會組織構成」。

注3﹕參見《選擇》月刊1995年12月號。

注4﹕1995年的少女強奸事件後﹐當時任首相的社會黨委員長村山雖然已經完全墮落 為日本統治階級的附庸﹐但面對沖繩民眾的怒火不忍心動用國家權力、強制征用已 經失效應該歸還于民的土地﹐被防衛施設廳長官訓斥一番。

注5﹕日本政府很委屈為什么美國連與菲律賓同樣的地位也不給予日本﹐杜勒斯回答 說﹕菲律賓是美國戰時的同盟國。1967年2月生效的美軍駐韓國地位協定引用駐日地 位協定設置了合同委員會﹐但僅限于實施條約、不能協議新事項。

注6﹕拉斯克參議員﹕“合同委員會的決定如果妨礙了美國的權力行使﹐就是對美國 主權的重大限制﹐必須經過國會的承認”。

注7﹕外務省條約局與美洲局編《日美地位協定的解釋》(秘密)﹐1973年。

注8﹕所謂“大平三原則”﹐參見第四章第三節注3。

注9﹕西村熊雄《論安全保障條約》﹐時事通訊社﹐1959年。

注10﹕參見第四章第四節3。

注11﹕嘉手納町82.85%的土地為美軍基地﹐被稱為“基地中的國土”。普天間飛行 場位于市區中心且設施陳舊﹐噪音等公害很嚴重﹐一直是軍民衝突的根源。1995年 以後﹐美國政府在衝繩民眾的抗議下表示願意歸還飛行場﹐卻附加另建一座先進的 海上直升飛機場為條件。

注12﹕筆者一九九五年夏天與友人家小遊覽象征日本和平的富士山時也曾遇到全副 武裝的美軍戰車隊。

注13﹕筆者剛到日本從事研究時﹐有一次參加平民區的夏令營﹐由衷地讚美日本的 成就﹐被一位年邁的女工責問道﹕“哪一個國家的民眾在外國軍隊的佔領下能夠獲 得真正的自由與民主?”。

注14﹕外務省北美局安全保障課長重家1988年12月8日在參議院內閣委員會上的答辯。

注15﹕外務省北美局長有馬1989年11月1日在參議院決算委員會上的答辯。

注16﹕參見附錄「美日防務合作指南」以及第九章的詳細展開。

注17﹕參見第四章第四節1。

注18﹕運輸省大臣中曾根1968年3月2日在眾議院運輸委員會上的答辯。

注19﹕上述內容直接引自地位協定研究會著《日美地位協定逐條批判》第166頁﹐新 日本出版社﹐1997年。本文還有許多間接引用此書之處但沒有一一標出。此處的秘 密文書應該是指外務省條約局與美洲局編《日美地位協定的解釋》(秘密)﹐1973年 (見注7)。

注20﹕1995年《讀賣新聞》的「憲法修改草案」就包含有“緊急狀態”下限制日本 國民的部分憲法權利的內容。

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中日美比較政策研究所 http://members.tripod.com/~cpri

趙京1998年8-9月于San Jose。

此文獻可自由引用﹐引用時請注明出處。



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