第五章 支撐美軍駐留的日本政府“厚意”預算

地位協定第二十四條規定﹕“1. 雙方同意﹕除了下列2中規定的日本負擔的內容外﹐ 在本協定有效期間維持在日美軍的所有經費﹐都不由日本而由美國負擔。”“2. 雙 方同意﹕在本協定有效期間﹐日本不需美國經費提供第二條與第三條所定的包括機 場、港口那樣的共同使用設施與區域以及道路權﹐並對相應的設施與區域以及道路 權的所有者與提供者進行補償”(注1)。

按照這樣的規定﹐在冷戰後期和結束之際﹐美國政府在全世界的裁軍趨勢與日本民 眾的和平願望下(注2)﹐應該首先考慮裁減代價最昂貴的在日駐軍。美國也確實在全 球和亞洲太平洋地區開始撤除部份駐外軍隊(如菲律賓的蘇比克基地)﹐但克林頓當 局等待日本的社會民主黨總理下臺以後﹐迫不及待地趕到東京﹐與剛回到總理權力 位置的自民黨總裁發表共同宣言卻強調﹕“基于週到的評估﹐美國再次確認﹕為了 承擔安全保障現狀下美國的承諾﹐有必要維持包括現有駐日美軍兵力水準的、在亞 太地區的大約十萬前線展開軍事人員的現有兵力結構。”美國能夠在亞太地區維持 這樣的兵力﹐當然是因為為美軍四萬七千軍事人員提供基地的日本“歡迎美國在亞 太地區的穩定與牢固地繼續存在的決定﹐並再次確認﹕為了維持在日美軍的駐留﹐ 日本會繼續做出適當的貢獻。”特別是“例如基于安保條約與接受國支援提供設施與 土地等。”所以﹐“美國總統表達美國對日本貢獻的讚賞﹐歡迎新締結的對在日美 軍提供財政支援的特別協定的結果”(注3)。這裡所提的“特別協定”﹐就是有名的 所謂“厚意”預算。其所以被稱為“特別協定”﹐是因為它推翻了上述地位協定第 二十四條第1項由美國負擔駐留經費的規定。

1. 日本對駐留美軍的實際“貢獻”

1997年日本負擔駐留美軍經費的預算(注4)是6476億日元﹐按照在日美軍兵力43149人 (1996年6月底統計)計算﹐每人花費日本政府經費約1千5百萬日元(大致相當於四個 普通勞動力的實際年收入)。1995年2月美國國防部發表的《東亞太平洋地區美國的 安全保障戰略》高度評價日本的貢獻﹕“多虧同盟國的經費分擔。對於美國的納稅 人來說﹐在前線展開比在國內維持兵力﹐負擔更輕鬆”﹐“至今為止﹐日本比別的 任何同盟國都慷慨地支援我國”。

1990年以後﹐在日美軍的軍事建設費全額由日本負擔﹔1995年以後﹐在基地工作的 日本人勞務費與基地使用的水電煤氣費全額由日本負擔。按照美國1995年度(94年10月 至95年9月)會計預算﹐日本負擔了美軍成員、隨軍職員的工資以外的76%的駐留經費。 日本對美軍的土地、勞務、設施建設等直接援助額達3336億日元﹐是德國的55倍、 英國的83倍、韓國人的16倍(注5)。助理國務卿洛德在1995年10月25日美國參議院國 際關係委員會亞太小委員會作證到﹕“日本對於美軍的直接財政援助達到年間50億 美元﹐為駐留經費的幾乎70%﹐比別的同盟國慷慨。實際上﹐日本的援助比別的同盟 國援助的合計還多。對於我們而言﹐在日本維持美軍比在美國國內便宜”。

使得美軍更加留念日本不捨得離去的日本的慷慨貢獻﹐來自於“厚意”預算。

2. “厚意”預算的來由以及擴大

1978年度﹐日本政府鑒于日元昇值等原因﹐代替美國政府支付給在美軍基地工作的 日本人62億日元的一部分勞務費。當時的防衛廳長官金丸信(注6)用“厚意”一詞表 示獲得自信的日本統治階層開始主動為美國的軍事戰略分懮以尋求平起平坐的地位。 1979年﹐日本政府又追加負擔140億非代替性的設施修建費﹐完全推翻了地位協定第 二十四條規定和日本政府以往的立場﹐連美國政府開始也認為在法律上“有問題” (注7)。

日本政府對於代替美國支付勞務費以“超過國家公務員水準的差距、語言能力補貼” 來解釋(注8)﹐對於設施修建費﹐則乾脆蠻橫地倚仗自民黨在國會中的多數席位﹕ “地位協定雖然沒有規定日本負擔的義務﹐只要經過國會神醫通過列入預算﹐就能 由日本支付”(注9)。按照這樣的邏輯﹐日本還有什麼必要簽署國際協定呢﹖日本如 果能夠違反地位協定第二十四條第1項支付不應由日本支付的經費﹐又能不能不履行 地位協定第二十四條第2項的支付義務呢﹖

關於設施修建費﹐直到今天還沒有新的“特別協定”來界定。一個直接的擔懮馬上 涌現出來﹕1996年12月2日關於衝繩的特別行動委員會(SACO)發佈的中間報告決定以 建設一個新的功能更強的海上直升飛機場為條件﹐歸還在市區中心的普天飛行場(注 10)。美日之間尚未就如何負擔這筆數千億甚至上萬億日元的費用達成協議﹐美國似 乎認為這正是“厚意”預算的“用武之地”。

1987年以後﹐日本政府簽於“厚意”預算已經不再是一時性的措施﹐就以“暫時性 的、特例的措施”的法律形式與美國締結了擴大日本政府負擔項目與內容的“特別 協定”。1987年1月30日簽訂特別協定時﹐日本政府特別強調這是因為經濟情況的變 化、勞務費的上漲等帶來的暫時的、以五年為限的對駐留美軍的“厚意”表示。人 們以為這筆經費僅此為止。

誰知﹐不到一年﹐日本政府於1988年3月2日又與美國簽署了修訂上述特別協定的、 追加新的經費的協定。

不僅如此﹐1991年1月14日﹐上述兩個協定還沒有滿期﹐日本政府又迫不及待地與美 國政府簽署了另一個為期五年的特別協定﹐一舉增加幾十種負擔項目。

上述91年特別協定快要滿期時﹐日本政府於1995年9月27日再與美國簽署特別協定﹐ 其中包括增加沒有上限的美軍訓練轉移費﹐目的在於調節、更新在日美軍的配置﹐ 強化美軍基地。

1997年﹐日本的經濟在連續七、八年蕭條後仍未見復蘇跡象﹐包括國民年金、健康 保險等政府關聯預算已經破產。但同時﹐日本政府仍然慷慨地拿出本來沒有支付義 務的、佔日本負擔總額的42%的2737億元“厚意”預算﹐支撐ぴ已經失去存在意義的 美軍賴在日本不走。

一般地說﹐一個國家的財政預算、特別是軍事預算最能反映一個政府的本性。以 “厚意”預算為特征的日本政府對美國軍隊的負擔﹐典型地說明了東京當局是一個 靠依附美國軍事戰略推行自身利益的、與日本民眾對立的統治集團。

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注1﹕本章以及下一章的內容﹐也可以納入前一章討論地位協定的內容。獨立成章主 要為了強調“厚意”預算和合同委員會在美日同盟關係中的特殊地位。

注2﹕《每日新聞》1996年9月4日登載其於1996年8月30日至9月1日所作的全國調查 結果為﹕75%希望裁減在日美軍規模﹐78%希望特別削減在衝繩的美軍基地﹐35%認為 應解消安保條約。

注3﹕附錄「美日安全保障共同宣言」第4條。

注4﹕日本的財政預算年度為1997年4月1日至1998年3月31日。

注5﹕美國議會調查局報告《防務責任分擔﹕日本的支援是其他同盟國的榜樣嗎》﹐ 1994年6月。

注6﹕金丸《我對防務政策的體會》﹐ERU出版社﹐1979年。作為自民黨內最大派閥 經世會(竹下派)會長﹐金丸被稱為King Maker(決定誰當日本首相)。

注7﹕1977年6月15日《美國會計檢察院對國會的報告》。

注8﹕政府委員藤井宏1987年5月18日在眾議院外務委員會的答辯。

注9﹕防衛設施廳長官亙理1978年7月4日在眾議院決算委員會的答辯。

注10﹕The SACO Final Report on Futenma Air Station, Tokyo, December 2, 1996. http://www.yokota.af.mil/usfj/SACO2.htm。

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中日美比較政策研究所 http://members.tripod.com/~cpri

趙京1998年7-9月于San Jose。

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