第四章 在日美軍地位協定

安保條約的內容實際上體現在第六條﹕

“為了有助于日本的安全、為了有助于維護遠東地區的國際和平與安全﹐美利堅合 眾國被允許其陸軍、空軍與海軍利用日本的設施與區域。

上述設施與區域利用以及在日美軍的地位﹐將由另一個協定及其他協議條文來規定。 此一新協定將取代1952年2月28日在東京簽署的、基于美利堅合眾國與日本國安全保 障條約第3條制定的行政協定以及其修訂協定”(注1)。

從條約字面上看﹐安保條約只是“允許”美國在日本駐軍、日本政府並沒有義務或 責任一定要為美國提供軍事基地(所謂“設施與區域”)(注2)﹐但安保條約的根本目 的就是要制訂一個協定代替暫時性的行政協定﹐使在日美軍能夠長久合法地駐留下 去。在安保條約簽署(1960年1月19日)、生效(1960年6月23日)的同一天﹐《基于美 利堅合眾國與日本國之間相互合作與安全保障條約第六條的關於設施與區域以及駐 留日本的美國軍隊的地位的協定》(以下簡稱地位協定)也簽署、生效(注3)。

安保條約是美日兩國政府共同對外的同盟象征﹐在沒有發生“對日本的武裝進攻” 時作為“空氣”並不感到它的存在﹐但地位協定﹐與以前的行政協定一樣﹐則在美 日同盟的名義下直接地、每時每刻地在廣泛的社會生活領域制約ぴ日本民眾的生活、 侵害ぴ日本民眾的人權、限制ぴ日本的主權。轟轟烈烈的反對安保條約的運動﹐就 是日本民眾反對這個地位協定、保護自身權利的鬥爭。 這樣的協定﹐卻在未經國會 審議的情況下﹐隨著安保條約的強行簽署、生效而簽署、生效。

日本政府與本土的新聞媒介一直謹慎地迴避關於地位協定的問題﹐特別注意不把每 一項具體的由地位協定引起的在日美軍的危害、罪行與地位協定、美日同盟關係聯 係起來。但1995年9月發生的一個事件終于激怒了衝繩民眾、喚起了廣大日本民眾對 駐日美軍、特別是地位協定本身的憤怒(注4)﹕三名美軍士兵在基地之外的日本領土 上強奸一名十二歲的衝繩少女﹐日本警察卻無動于衷。因為地位協定第十七條第5項 (c)中規定﹕“對於日本應該行使審判權的美軍成員或職員的嫌疑者﹐當他們在美國 手中的情況下﹐在日本方面提出訴訟為止﹐繼續由美國拘留”(注5)。

一、作為美日同盟關係特征的喪權辱國條款

略知中國近代史的人都知道當國共內戰發生時﹐美國海軍陸戰隊士兵(注6)在北平強 奸女大學生卻逍遙法外﹐使廣大中國人﹐特別是知識分子﹐拋棄對蔣介石政權的期 待轉向中國共產黨和人民解放軍。美國政府和蔣介石政權都沒有想到中國的民族主 義感情如此強烈﹐只以為那是所有外國駐軍都會發生的“偶然事件”(注7)。

地位協定則完全不同﹐它以法律條文的明確形式規定了如何處置這一類事件﹐第十 七條特別體現出為了維持美日同盟、為了“遠離故土獻身于保衛和平與自由的美國 服役人員”(注8)在日本的特權﹐出賣日本主權的特征。

1. 第十七條制訂的由來與問題的實質

與舊金山對日和平條約、安全保障條約同時生效(1952年4月28日)的行政協定第十七 條第二項規定所有美軍的犯罪都由美國審判﹕“美國軍事法庭以及當局對美軍成員、 隨軍職員以及他們的家屬(家屬中有日本國籍者除外)在日本國內所犯的所有罪行﹐ 都有權力在日本國內行使專屬的審判權”。這就是名符其實的治外法權。在制訂地 位協定的談判途中﹐後來成為日本最高裁判所長官的國際法專家橫田喜三郎特意對 此規定發表聲明要求修改(注9)。參議院綠風會特別要求向《北約當事國之間關於軍 隊地位的協定》中的有關規定看齊。在北約的地位協定生效一年以後﹐日本政府要 求並修改了行政協定的此項規定。

1953年9月28日﹐美日兩國政府簽署了《修改行政協定的協議書》﹐就審判權問題達 成與北約的地位協定相近的、看起來更平等一些的規定。(1) 美軍對於只適用於美 國法律的犯罪有審判權﹐(2) 日本對於只適用於日本法律的犯罪有審判權﹐(3) 對 於雙方都有審判權的事件﹐依據事件的性質與內容互相調整。

這個規定本身否定了日本主權的唯一性﹐對於在日本發生的美軍對於日本人的犯罪﹐ 日本沒有排他的審判權力。而且﹐在實際發生的事件中﹐多為雙方都有審判權的情 形﹐在這種情形﹐美國具有優先審判權。美國的情報公開法(Freedom of Information Act, FOIA)實施後﹐從解禁的美國政府秘密檔案中得知﹕1957年1月22日國務院報告 「日本對於美日安全保障關係的要求」中記載“實際上達成秘密協議﹐日本基本上 同意放棄審判權”﹔1957年11月呈報總統的「美國海外軍事基地 附錄」報告中也記 載“按照秘密協定﹐日本同意放棄那些對日本不具有重要價值的案件的優先審判權” (注10)。

2. 美國優先的刑事審判權

一旦審判權落入美國方面﹐美軍的犯罪很少受到起訴(注11)﹐受到起訴也很少判刑﹐ 即使判刑也往往不執行﹐實際上是無法無天。1995年10月16日日本政府在參議院預 算委員會回答日本共產黨聽濤議員的質問時陳述﹕這十年來美軍關係者犯案1052件﹐ 沒有人受到軍事審判﹐只有99人受到處分。

在審判權讓給日本當局的可數的案例中﹐日本當局並不能一視同仁地象對日本國民 那樣審判﹐而必須按照基于安保條約、地位協定等的特例法(注12)審判﹐往往不了 了之。上一章第一節所提的故意射擊農婦致死事件﹐在美日政府之間達成“不以謀 殺而以(無意)傷害罪起訴、判處實際上不必執行的徒刑”的秘密協議後﹐由美國放 棄審判權讓日本的地方法庭審判。實際結果果然如此。

美國政府滿意地總結到﹕“1953年10月日本獲得審判權以來﹐在1萬4千多件犯罪中﹐ 除了430件﹐實際上都是由我們行使審判權。比較起在同樣情形的別的國家行使審判 權的78%的平均率﹐日本只行使了3%的審判權”(注13)。在由日本審判的案件中﹐ “日本判決的有罪事件的刑期﹐比我們軍法會議的判決寬容”(注14)。

如果我們已經接受日本在戰爭結束後仍然為外國軍隊提供軍事基地的“常識”﹐地 位協定第十七條第一項中規定美國軍事當局對在日美軍成員具有刑事審判權﹐並不 是一件令人吃驚的內容。第二項接著說明美國軍事當局對美軍成員所犯的不能由日 本法令處罰的罪行(如間諜活動)具有排他審判權。考慮到美日同盟關係的特殊性﹐ 雖然涉及到日本的主權﹐如果在日外國軍隊的駐留權限能夠被制約在明確可知的合 理範圍內﹐不會引起普通民眾特別的反感。

奇怪的是地位協定沒有專門規定美軍基地的審判權歸屬。既然地位協定的意義在於 代替了具有治外法權性質的行政協定(注15)﹐美軍基地也是日本的領土﹐日本當然 應該有權在基地內行使審判權。但實際上﹐日本在基地之外都很難行使主權。

第十七條第3項(a)款規定美軍當局就美軍等在“執行公務”時發生的罪過行使優先 審判權﹐但實際上許多強奸、搶劫、殺人等兇暴犯罪都被包括在“執行公務”之中。 因為關於事件發生時犯罪士兵是否在“執行公務”中的判斷﹐完全等同於上級指揮 官指定的“公務時間”﹐此“公務時間”可以隨意擴大﹐而且在“公務時間”內離 開公務造成的犯罪也被判斷為在執行公務中的行為。美日當局的協議備忘錄中規定﹕ “只要沒有反證﹐由部隊指揮官向犯罪發生地法官提供的證據(即說明書)﹐就是在 執行公務的事實的充分證據材料”。即使有反證﹐法官通知美國當局﹐雙方再進行 協議﹐如果意見還不一致﹐再提交合同委員會(注16)討論﹐這實際上杜絕了反證的 可能。

上一章第一節所提的故意射擊農婦致死事件﹐是在公務時間中的故意離開公務的犯 罪﹐但美國政府面對日本總理、外相在日本民眾壓力下的據理力爭﹐仍然堅持是 “執行公務”時發生的罪過而具有行使審判的優先權力。美國放棄此權力後才由日 本當局審判。

3. 無能為力的日本警察機構

戰後舊帝國軍隊解體以後﹐由原內務省改編的日本警察雖然權限受到較大限制﹐卻 變成日本官僚系統中傳統的核心力量支配民眾。他們仍然沿用戰時的調查、拷問等 “傳家寶”維護日本的政治體制(注17)。

在包括美軍基地在內的日本領土行使警察職能﹐是日本的當然主權行為。伴隨地位 協定而制訂的刑事特別法第十四條也確認到﹕“對於按照協定由美國軍事法庭行使 審判權的事件﹐只要違犯了相關的日本法令﹐檢察官、檢察事務官以及司法警察職 員都可以展開搜查”。也就是說﹐即使美國具有優先審判的權力﹐只要日本有權審 判﹐日本的刑事機構當然要為了保護受害日本人的權利行使包括搜查、逮捕的警察 職能。

實際情況如何呢﹖例如﹐1977年美軍軍用飛機墜落在橫Z市區﹐造成三名日本人死 亡。這是美軍在執行公務中的過失致死事件﹐美軍當局應該刑事立案。美軍當局沒 有這樣作﹐美軍當局從來也不會這樣作的。那么﹐按照地位協定第十七條﹐既然美 國放棄了審判的優先權﹐日本當局就應該接手這個案件﹐首先展開搜查。但日本警 察當局對於這樣的日本國民死亡事件﹐連調查也沒有作﹐對於橫Z律師協會的調查 也不協助(注18)。

第十七條第五項(a)規定美日雙方當局相互引渡被逮捕的嫌疑者﹐交給有權審判的一 方。但幾乎只看到從日本當局引渡給美國當局﹐這主要是因為犯罪多發生在基地之 外的日本領土而美軍的活動多屬於“執行公務”中。如果對於是否屬於“執行公務” 中沒有定論的情況﹐也要先引渡給美國當局。甚至﹐1953年9月29日美日雙方的備忘 錄中記載﹕對於日本有優先審判權的案件﹐雙方要研究日本是否有必要拘留嫌疑者﹐ 沒有必要的話就引渡給美軍當局處置。

至于由美軍當局拘留的嫌疑者﹐按照第十七條第5項(c)中規定﹕“對於日本應該行 使審判權的美軍成員或職員的嫌疑者﹐當他們在美國手中的情況下﹐在日本方面提 出訴訟為止﹐繼續由美國拘留”﹐這就是我們看到的衝繩強奸事件的處理過程。這 實際上否定了前面的相互引渡的規定。

日本外務省的秘密文件透露出如何向日本國民交代的難為情﹕“這完全是與美國的 政治妥協的產物。美國議會認為美國放棄的優先審判權太多﹐至少在拘留過程中必 須擴大美國的權力。這很難向日本國民說明﹐但可以列舉如下理由﹕(1) 吃住等風 俗不同﹐由日本當局拘留美國士兵會引起不必要的麻煩﹐(2) 只是到提出上訴的短 暫時間內由美軍當局拘留﹐在美軍當局的拘留下也逃不掉、要提審也可以﹐(3) 美 軍當局也有第二次性的審判權﹐等等”。

更有甚者﹐美軍當局連日本提出上訴後也拒絕引渡。例如﹐1974年美軍士兵開槍射 擊演習時間外進入基地割草的當地居民(注19)﹐這是公務外的犯罪﹐應由日本當局 行使優先審判權﹐但美軍當局在日本方面提出上訴後仍然拒絕引渡。

衝繩縣在強奸少女事件後的同年11月﹐向美日兩國政府提出修改地位協定的要求書﹐ 其中包括“凡是日本行使審判權的案件﹐無論什麼場合﹐日本方面都必須能夠拘留 被嫌疑的美軍成員和隨軍職員”的內容。但美日兩國政府明白﹕修改第十七條涉及 到整個地位協定的根本性變動而斷然拒絕了衝繩縣的要求和民眾的願望。美國通過 合同委員會表示以後若遇到同類的兇暴事件﹐會“好意地”考慮在日本當局提出上 訴之前把嫌疑者引渡給日本當局。對此﹐日本外務省條約局局長在參議院外務委員 會上答辯到﹕這沒有法律效力、絲毫不意味著第十七條第5項(c)有什麼改變。

第十七條第10項規定美軍當局的警察可以在美軍基地內按照美國的相關法令展開搜 索等。不僅如此﹐在基地外“對於美軍重要軍用財產﹐即艦艇、飛機、重要兵器、 彈藥及機密器材的安全的現行或未遂的犯罪”﹐當美軍來不及通知日本警察時﹐也 可以行使沒有令狀的搜索、調查、扣壓、沒收、逮捕等權限。

關於日本警察對於美軍基地內的權限﹐1953年9月29日修改行政協定的協議備忘錄(注 20)中明確規定美軍當局具有全權﹐沒有美軍當局的同意﹐除了追蹤犯人之外﹐日本 警察不得進入基地。“一般情況下﹐美軍當局在美軍使用的基于權限警備的設施與 區域內行使所有的逮捕權﹐”作為補充﹐“這並不妨礙日本當局在獲得美軍當局的 同意或在追蹤重要現行犯時進入上述設施與區域逮捕犯人”(注21)。同備忘錄還規 定未獲美軍當局許可﹐日本警察無論在基地內外﹐都無權搜查、沒收美軍的財產。

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注1﹕參閱附錄「安保條約」。本論沒有譯出舊的安全保障條約和行政協定﹐一方面 因為他們是佔領支配下的“城下之盟”只具暫時效力﹐並不代表美日同盟的性質﹔ 另一方面因為它們的內容已經為新的相應條約、協定所取代。

注2﹕本間浩是研究在日美軍法律問題的權威。參見他的「在日美軍基地與日本法令」﹐ 《駿何台法學》第七卷第2號﹐「衝繩與地位協定」﹐《法律時報》第68卷第4號。 他的關於地位協定與日本政府“厚意”預算的講演可從英特網上 http://www.3web.ne.jp/ ~btree/catch/news/honma.htm 閱讀。

注3﹕參閱附錄「地位協定」的譯文。關於地位協定(英文簡稱為Status of Forces Agreement或SOFA)﹐有不少就個案的報道或評論﹐系統性的研究只有地位協定研究 會主編的《地位協定逐條批判》(東京﹕新日本出版社﹐1997年)﹐可惜這本由日本 共產黨主編的書中夾入過分強烈的政治的色彩。參見筆者為1998年4月H-USA寫的書 評﹐此書評可從中日美比較政策研究所英特網閱讀 http://members.tripod.com/~cpri。

注4﹕日本政策研究所的Chalmers Johnson把這一天定義為冷戰在日本終結的日子。

注5﹕參閱附錄「地位協定」的譯文。

注6﹕又是海軍陸戰隊﹗海軍陸戰隊士兵的表現可由衝繩強奸事件後美軍太平洋軍總 司令的態度找到制度性的原因。他很遺憾犯罪士兵的“愚蠢”﹕“找一個妓女也比 為了搶女孩子租車的價錢便宜。”實際上﹐冷戰結束後﹐美國開始有人呼籲海軍陸 戰隊已經沒有必要與陸軍、海軍、空軍並列為單獨的軍種。參見Bruce Van Voorst, Who needs the Marines? Time, May 21, 1990.

注7﹕在李敦白著《我在毛澤東身邊的一萬個日子裡》﹐他回憶自己為什么決心留在 中國獻身革命的直接動機。抗日戰爭期間﹐一個住中國美軍士兵酒後為了證明他意 識仍然清醒﹐有意在一個小女孩身上試驗停車反應﹐結果當場撞死小女孩。李敦白 負責調查此事件﹐最後那個小女孩的父親還抽出美國政府賠償(幾十美元)的一部份 感謝李敦白﹗

注8﹕引自1996年4月17日《美日安全保障共同宣言》。參見附錄譯文。

注9﹕《朝日新聞》1952年2月22日。

注10﹕新原昭治《美國政府安保外交秘密文書》﹐東京﹕新日本出版社﹐1990年。 有不少解禁的美國政府文書可從英特網上查找﹐例如﹐http://www.seas.gwu.edu/nsarchive 處有一些美日關係資料。

注11﹕美國政府從心理上不信任被打敗的黃種亞洲人會公正地審判白人戰勝者﹐而 普通的受害日本民眾更不敢向美軍當局起訴日本政府往往從中週旋﹐以低廉的賠償 金了結案件。

注12﹕附錄「根據在日美軍地位協定制訂的國內法規」列舉了「刑事特別法」等69個 法規。

注13﹕駐日大使麥克阿瑟(同名司令官的姪子)1957年5月24日至華盛頓的電報。

注14﹕艾森豪威爾1957年6月4日對議會領袖的說明。

注15﹕參閱附錄《美利堅合眾國與日本國相互防衛援助協定》(1954年5月1日生效)。 第七條第1項﹕“日本政府同意接受美國政府的職員﹐使其在日本國領域內執行關於 基于本協定接受的裝備、物資與服務的美國政府任務以及為考查美國政府基于本協 定提供的援助的進展狀況提供方便。這些人員(包括臨時工僱用者)﹐如果是美國公 民的話﹐他們與日本政府的關係﹐相當于美國大使館的一部分、在大使館的長官的 指揮與監督之下行動﹐享有與屬於美國大使館的相當級別的其它職員相同的特權與 免除。”

注16﹕合同委員會的性質與運營在第六章詳細討論。

注17﹕例如﹐神奈川縣警察有組織地對日本共產黨的國際部部長家宅進行監聽。日 本法庭判處其有罪後還不肯直接任罪﹐只表示對於“被判處有罪結果”的行為表示 要反省。

注18﹕橫Z律師協會人權擁護委員會《美軍墜落事故調查報告書》﹐1978年5月8日。

注19﹕這是有名的“衝繩伊江島事件”。長期以來﹐美軍與當地居民達成默契﹐在 郊外的射擊場不利用時開放給居民。

注20﹕行政協定雖然因地位協定而失效﹐但伴隨行政協定的所有規定﹐如“協議備 忘錄”﹐只要不與地位協定矛盾﹐都被繼續沿用﹐仍然有效。

注21﹕作為比較﹐駐德國北約軍隊的地位協定(1993年德國統一後經過了大幅度修改 )第28條初始就規定﹕“德國警察在被認可的軍隊或隨軍職員專用的設施內﹐有權依 據對於德國公共秩序與安全的危害程度﹐執行任務”。

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中日美比較政策研究所 http://members.tripod.com/~cpri

趙京1998年月于San Jose。

此文獻可自由引用﹐引用時請注明出處。


二、凌架於日本法律之上的各種特例法及其濫用

地位協定第十六條簡明扼要地寫到“在日本尊重日本的法令、不從事違反本協定精 神的活動﹐特別是政治活動﹐是美軍成員、職員與他們的家屬的義務。”

第二次世界大戰結束以後﹐美蘇兩大超級強權製造出冷戰的局勢﹐在世界各地派遣 駐軍並呈現長期化的趨勢﹐引起關於長期性外國駐軍的裁判權問題。不過﹐從國際 法的基本立場看﹐既然日本已經獨立﹐在日本領土內行使不從屬於外部權力的、不 受外部權力約束的立法、行政與司法權﹐不僅適用於美軍成員、職員與他們的家屬﹐ 而且適用於作為組織體的在日美軍。實際上﹐1951年6月19日簽署的北約駐軍地位協 定就確立了外國駐軍必須服從駐紮所在國國內法的原則。因為外國軍隊比本國軍隊 對駐在國的主權和人權具有更大的潛在威脅﹐為了制約這種潛在威脅﹐才有必要制 訂關於外國軍隊的法律地位問題的協定(注1)。也就是說﹐地位協定的目的應該是維 護駐在國的主權以及駐在國民眾的人權。

更早一些﹐在第一次世界大戰爆發之前的1907年﹐在海格簽署了《關於陸戰的法規 慣例》﹐其第43條規定﹕“在國家的權力實際上由佔領者掌握的情況下。除非遇到 絕對不能實行的困難﹐佔領者必須盡一切手段尊重佔領地的現行法律、恢復確保應 有的公共秩序與生活。”也就是說﹐佔領軍應該儘量尊重被佔領地區的現行法律。 一般而言﹐關於外國駐軍的法律地位﹐以下的結論是成立的﹕從北約的駐軍地位協 定第七條與美日地位協定第十七條的國際法內容來看﹐可以被解釋為“駐在國國內 法適用於外國駐軍”﹐也可以推論到﹕沒有普通的國內法規免除駐在國國內法對於 外國駐軍的適用(注2)。

人們會自然地想象﹕戰爭已經結束半個世紀了﹐美日兩國已經結成牢不可破的同盟﹐ 在日美軍的法律地位問題也會符合上述的基本原則。但實際上﹐除了提供具有重要 軍事價值的國土與設施外﹐日本政府還制訂了許多專門保護美軍行動自由的特權法 令凌架於日本國內法之上。

1. 龐大繁雜的特例法

日本政府以“法律”的形式給予在日美軍各種特權與優惠﹐與我們習慣理解的“在 法律面前人人平等”的法律概念發生衝突。附錄「根據《在日美軍地位協定》制定 的國內法規」里列舉二十二個特例法和幾十個附屬特例法的施行令或規則﹐它們不 僅成為日本的國內法的重要部分﹐而且﹐就其內容而言﹐“是採取立法措施保證駐 留美軍不受日本的國內法約束﹐把全面佔領時代佔領軍享有的超法律的特權﹐在講 和之後﹐以國內法的形式保留下來”(注3)。這些以免除在日美軍所受日本法律制約 為目的的“安保特例法規”﹐實際上是日本政府出賣日本部份主權的行為(注4)。

例如﹐一般情況下必須有償、有期限地提供的土地等國有財產﹐對於美軍卻是無償、 無限期地提供(注5)﹔對於美軍要佔用或使用限期已過的土地﹐只要內閣總理或地方 知事(相當於省長)認為必要﹐就可以不經過日本的土地征用法、無視土地主人的意 志強行征用(注6)﹔在日美軍的電氣、電話費用﹐不按日本的電氣通訊事業法而由政 府間另行決定(注7)﹔船舶入港時必須由專職的導航員引導﹐但美軍艦艇等卻不需要 導航(注8)﹔日本駕駛汽車時必須遵守的登錄、定期檢察、證明攜帶、道路的有償利 用等﹐對於美軍統統免除(注9)﹔美軍要利用水域時﹐日本漁船作業受到限制(注10)﹐ 等等。從以上的幾個例子即以看出﹐實際上﹐從進入日本的那一刻到離開日本海關 為止﹐美軍作為組織整體與相關個人﹐在所有行動與生活的各方面﹐享受ぴ從免除 入港費、ぴ陸費(地位協定第五條)、免除所得稅、法人稅、地方稅、遺產繼承稅、消 費稅、地方道路稅、石油汽油稅等(地位協定第十一、第十二、第十三條)﹐到民事訴 訟、刑事、郵政等方面的特例法特權。

上述的特例法﹐基本上可以在地位協定本身找到依據﹐進一步用特例法的形式把國 際協定變為日本國內法規。但也有些特例法﹐在地位協定上也找不出根據﹐伴隨 《在日美軍地位協定》實施的航空法特例法及其施行令﹐就是典型的例子。

地位協定第六條第1項內容為﹕“所有民用與軍用航空交通管理與通訊體系﹐要密切 協調開發並為了達成集團安全保障的利益進行必要的 整合。這些為了協調與整合所 必需的程序以及隨後的變更﹐將由兩國政府的有關當局間協調確定。”第2項是關於 美軍設施與區域內以及其附近的領航設施的設置。但航空法特例法卻是關於日本航 空法第六章的免除(航空法特例法第三項)。這樣一來﹐關於在日本飛行的一系列義 務如﹕夜間飛行的燈火、禁止飲酒、麻藥、身心有障礙者操縱、確定起飛ぴ陸地點、 遵守飛行禁止區域、遵守最低安全高度飛行、遵守巡航高度、防止衝突、禁止粗暴 操縱、禁止運輸爆炸品、禁止特技飛行、遵守速度限制等等﹐完全沒法制約美軍﹐ 帶來了許多危及生命的慘案。

2. 無視地位協定和各種特例法的橫行霸道

地位協定和各種特例法雖然是日本喪權辱國的條文﹐畢竟也被稱為法律﹐多少制約 ぴ在日美軍的行為。但是﹐正如所有的法律實施必須伴隨強制力量並由此強制力量 的性格影響法律本身一樣﹐美日同盟關係的主從性格決定了這些條文只規定了日本 政府的義務卻不能制約美軍的行動自由。最具代表性的是日本的新聞媒介常常報道 的美軍超低空飛行訓練的問題。

除了提供美軍在基地內訓練外﹐日本政府還提供了廣闊的領空、領海(注11)供美軍 訓練之用。但美軍的飛機卻要在全日本領空自由飛翔﹐把服從日本法律的日本領空 變成無法的天地。日本政府也承認﹕“地位協定確實沒有預想到在設施與區域之外 進行本來應該在設施與區域之內進行的活動。”日本政府只好拐彎抹角地狡辯到﹕ “既然美軍基于安保條約和地位協定被允許在我國駐留﹐它從事作為軍隊機能的一 般活動是當然的前提。雖然地位協定沒有專門的規定﹐對於屬於軍隊通常活動範圍 的行為﹐作為允許美軍駐留的結果﹐當然也應該允許”(注12)。戰鬥機的超低空訓 練﹐並不時軍隊的“通常”活動﹐美軍在美國本土就不能隨意飛行。按照這樣的 “當然邏輯”﹐日本政府還有什麼必要制訂那么多特例法呢﹖

日本政府除了曲解法律外﹐也乾脆修改法律以適合美軍的違法行為。例如﹐1972年 美軍經常從神奈川縣相模原市的兵器庫運送坦克到橫Z港口去越南參戰﹐違反了對 車輛有長、寬、高限制的道路法。7月20日﹐橫Z市長等向美軍當局通告﹐要求美軍 必須事前向道路管理者(市長等)提出申請。美軍沒有理會﹐繼續利用道路運輸兵器。 8月5日﹐反戰的市民們坐在道路上阻止載有M48型坦克的美軍卡車﹐迫使其返回兵器 庫(注13)。道路管理者或地方政府首腦是按照日本政府制訂的車輛限制令(注14)行 使職權﹐美軍不得不服從。當時的防衛廳長官在國會答辯中也承認﹕“(美軍)基于 地位協定已經獲得了相當多的行動自由。我們認為美軍仍然應該在遵守國內法的前 提下活動。”

遇到這一類事態﹐日本政府從來不會要求美軍遵守法令﹐反而把車輛限制令改壞﹐ 讓美軍以後不再遇到麻煩。這就是今天美國軍隊在其最忠實的同盟國的領土上仍然 象佔領者一樣橫行霸道的原因(注15)。怪不得大田知事要發出疑問﹕這個設在東京 的當局到底是為誰服務的﹖

3. 日本政府的立場倒退

1960年安保條約締結時﹐日本政府曾明確地說明﹐除了法律規定的免除之外﹐日本 的法令適用於在日美軍。“(美軍基地)並不具有治外法權的、或者日本領域外的性 質﹐當然是置於日本的統治權、日本的主權之下的地域。......不過﹐美國在使用 設施與區域期間﹐在使用時採取何種必要的措施﹐在協定上有所規定﹐按照協定的 規定﹐美國可以採取措施”(注16)。“(協定)沒有寫明的地方﹐日本的法令大體上 適用。......軍隊這樣的組織﹐既然在別的國家駐留﹐當然有義務遵守所在國的法 令”(注17)。

隨著日本國際地位的提高(注18)﹐日本對於駐留在其國土上的外國軍隊反而越來越 不能行使主權﹐朝ぴ美軍不適用日本國內法的方向倒退。“一般國際法認為﹕駐留 的外國軍隊除了地位協定或者類似協定中明確規定的情形以外﹐不適用接受國的國 內法。所以﹐地位協定有明確規定的場合﹐按照其規定適用國內法﹔沒有明確規定 的場合﹐接受國的國內法就不能適用”(注19)。“一般地講﹐國際法說外國軍隊在 駐留國有尊重國內法的義務﹐這是指有義務遵重所在國的義務不對公共安全、國民 利益產生惡劣影響。這裡的尊重不是指適用、必須服從什麼的”(注20)。

日本政府這種在事關日本主權的重大立場上的倒退﹐只說明了一個事實﹕進一步保 守、反動化的日本政府為了推動日本的擴軍﹐加深了對美國的依賴﹔日本採取進一 步附屬美國軍事戰略的步伐為自己的大國化道路進行準備(注21)。這為日本的民眾 帶來了進一步的危害﹐特別是在美軍基地集中的衝繩﹐美軍的違法犯罪事件頻繁發 生﹐只要安保法令一天得不到廢除﹐民生就一天得不到安寧。

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注1﹕松井芳郎「美日地位協定的各種問題--與北約地位協定的比較」《基地情報》﹐ 1990年1月號。

注2﹕松井芳郎﹐「對於外國駐軍的國內法的適用--橫田基地公害訴訟的國際法上的 問題」﹐《法律時報》﹐1985年11月。

注3﹕吉岡吉典﹐《日美安保體制論》﹐新日本出版社﹐1978年。

注4﹕每當遇到這樣的事實﹐我們自然要問﹕日本政府由此獲得了什麼呢﹖這是本書 的中心議題﹐將在以下的章節中展開討論。

注5﹕伴隨《在日美軍地位協定》實施的國有財產管理法及其施行令(地位協定第二 條關聯)。

注6﹕伴隨《在日美軍地位協定》實施的關於土地使用等的特別措施法及其施行令、 施行規則(地位協定第二條關聯)。這在衝繩的美軍基地的征用上特別突出﹐衝繩的 大田知事在民眾的壓力下﹐拒絕代理簽署強制征用令﹐轉由內閣總理簽署。

注7﹕伴隨《在日美軍地位協定》實施的電氣通訊事業法等特例法(地位協定第三條 關聯)。

注8﹕伴隨《在日美軍地位協定》實施的導航法特例法(地位協定第五條關聯)。1988年 海上自衛隊的潛水艇就因為沒有導航撞沉了港口附近的漁船。為了應付沒有導航的 美軍艦艇﹐日本港口與船只必須付出比導航費還高的代價。

注9﹕車輛限制令(地位協定第五條關聯)、伴隨《在日美軍地位協定》實施的道路運 輸法等特例法(地位協定第十條關聯) 。

注10﹕伴隨《在日美軍地位協定》實施的漁業操業限制法及其施行規則(地位協定第 二十四條關聯)。1994年時有91處這樣的海域。

注11﹕日本政府也隨帶把公海和被美軍佔領的釣魚台、德島等有爭議的島嶼“提供” 給美軍﹐然後再伺機“收回”。

注12﹕1988年2月23日日本政府在眾議院預算委員會回答共產黨議員東中的提問的說 明。

注13﹕參閱盛岡暉道「美軍的設施內管理權與遵守國內法的義務」《基地情報》﹐ 1991年7月號﹔田山輝明《美軍基地與市民法》﹐一粒社﹐1983年。

注14﹕政府制訂的政令低於國會的立法﹐也屬於日本法令。

注15﹕《每日新聞》統計美國海軍與海軍陸戰隊1988年2月至1995年2月在外國基地 的性犯罪活動﹐在日本216件、在英國10件、在意大利16件、在西班牙24件﹐差距懸 殊。

注16﹕外務省條約局局長高橋1960年5月11日在眾議院安保委員會上的答辯。

注17﹕內閣法制局局長林在1960年6月12日在參議院安保委員會上的答辯。

注18﹕1975年首次召開美、日、英、德、法、意六國發達國家首腦會議﹐表面日本 已經名符其實地參與世界重大事務。加拿大第二年以後、歐洲共同體委員長第三年 以後加入次每年一度的會議。

注19﹕外務省美國局局長大河原1983年7月11日在眾議院內閣委員會上的答辯。

注20﹕內閣法制局長官味村在1981年4月7日在參議院建設委員會上的答辯。

注21﹕與此相對應的是駐德國的北約軍隊的地位協定﹐特別是在德國統一後﹐1993年 修改補充協定﹐明確地規定在各條款中適用國內法的原則。例如﹐第五十三條第1項 規定﹕“除了本協定及其他國際協定另行規定的場合以外﹐......適用德國的法令”﹔ 第五十三條第1項規定﹕“軍隊及隨軍職員當局在不抵觸德國法令的尊重與適用的條 件下﹐......。”參閱小島良一﹕「德國地位協定的修改」《前衛》﹐1996年6月號。

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三、美軍基地的利用狀況

安保條約第六條說明美國的軍隊被允許利用日本的設施與區域(注1)﹐是為了“日本 的安全”與“維護遠東地區的國際和平與安全”。但是﹐在日美軍的主力構成是在 衝繩的海軍陸戰隊、以橫須賀為母港的航空母艦戰鬥群和以橫田、三澤與嘉手納為 基地的第五空軍。它們的的作戰範圍﹐遠遠超過日本和遠東的範圍而涵蓋太平洋、 遠及中東波斯灣﹐並不是為了“日本的安全”與“維護遠東地區的國際和平與安全”。

1991年1月17日開始的“沙漠風暴”作戰﹐美軍從衝繩派出8千名海軍陸戰隊士兵、 從橫須賀派出中途島號航空母艦戰鬥群、從岩國派出兩個海軍陸戰隊飛行中隊31架 戰鬥機以及從橫田基地派出部隊等。1996年9月美國又一次“教訓”伊拉克時﹐又從 三澤派出F16轟炸機、從嘉手納派出空中加油機、從橫須賀派出艦艇等。按照美國國 防部的公開報告書﹐“我們在日本的陸軍、空軍、海軍與海軍陸戰隊的基地﹐支援 亞太地區第一線的防衛。這些部隊能對應廣泛的局部性、地區性以及遠至波斯灣的 地域外的緊急事態。太平洋與印度洋之間的橫斷距離太長﹐美國必須重視小規模的、 機敏與機動性強的部隊對應地區性的緊急事態。因此﹐在日美軍基地從地理上就顯 得更加重要了”(注2)。

以安全保障軍事同盟為基礎的美日關係﹐為了美日兩國各自的目的﹐連它們自身簽 署的條約也不能受到尊重。這可以幫助我們進一步理解美軍基地的實際提供與利用 狀況。

1. 對於具有重要軍事、經濟價值的日本領土的隨意宰割

地位協定第二條第1項(a)規定﹕“基于安保條約第六條﹐美國被允許利用日本國內 的設施與區域。有關各個設施與區域的協定必須由兩國政府通過本協定第二十五條 規定的合同委員會締結。”也就是說﹐日本政府應該就每一個基地與美國政府談判、 締結協定並保有不許可的權力﹐而且﹐根據日本政府關於“必須經過國會承認的條 約”的政法見解(注3)﹐關於各個基地的協定必須經過國會審議批准。但日本政府沒 有就每一個基地的提供與美國談判﹐也沒有向國會申請批准﹐連內閣會議都沒有經 過。那些具有重要軍事、經濟價值的日本領土﹐由黑箱操作的合同委員會(注4)秘密 決定、隨意宰割。

伴隨《在日美軍地位協定》實施的國有財產管理法雖然規定日本可以無償提供國有 土地給美軍﹐但就如何取得用地﹐仍有一定的限制。其第七條規定﹕“在批准美國 使用由政令規定的國有財產(注5)時﹐內閣總理大臣事前必須聽取相關行政機構的首 長、相關都道府縣及市町村的首長與有學識經驗者的意見”。以衝繩為例﹐美軍佔 有衝繩的國有地33%、公有地34%、私有地33%(注6)﹐大部分是1945年美軍登陸作戰 時佔領、在衝繩歸還日本時“自動地”成為美軍基地﹐經過半個多世紀仍然在美軍 的刺刀和鐵絲網下沒有歸還原主。這樣的嚴重違犯憲法(“私有財產不可侵犯”等)以 及上述特例法等日本法律的犯罪行為﹐日本的內閣總理大臣不僅沒有(也不敢)“事 前聽取相關行政機構的首長、相關都道府縣及市町村的首長與有學識經驗者的意見”﹐ 實際上﹐包括衝繩縣知事在內的“相關行政機構的首長、相關都道府縣及市町村的 首長與有學識經驗者”已經拒絕了繼續提供土地給美軍﹐但日本政府強行制訂“特別 措施法”強佔這些土地不放。

地位協定第二條第4項(b)款規定﹕“關於美國軍隊在限定時間內使用的設施與區域﹐ 合同委員會必須在關於這些設施與區域的協定中明確記載本協定的適用範圍。”按 照防衛設施廳長官(當時)中曾根的“政府統一見解”﹐是指按照日本方面的具體情 況限定期間供美軍使用(注7)。聯係到同項(a)款中規定日本政府或日本國民對美軍 基地的臨時利用﹐(b)款很容易被理解為美軍獨自對自衛隊基地的臨時利用。但實際 上﹐美軍的“一時期間”可達年間160天。而且﹐自從1996年所謂“安保再定義”以 來﹐美軍與自衛隊共同利用自衛隊基地的頻度增強﹐其目的在於把自衛隊基地編入 美軍戰略之中﹐以免實際發生戰鬥時自衛隊不能很好地配合﹐與(b)款原宗旨相抵觸。 更有甚者﹐(b)款被進一步利用於預想的大規模軍事行動(如“朝鮮危機”)時對於民 間機場、港口的征用。

地位協定第二條第3項規定﹕“美國軍隊利用的設施與區域﹐在沒有為了本協定目的 的利用必要時﹐隨時都必須歸還給日本。美國同意為了這個歸還目的而考慮利用設 施與區域的必要。”這裡只強調為了地位協定的目的(即在日美軍的軍事活動)才考 慮歸還的必要性﹐完全沒有反映日本方面(特別是受日本政府壓制的民眾)的要求﹐ 所以﹐美軍只是隨著通訊技術的發達歸還了一些陳舊的通訊設施與區域。與此相比﹐ 德國的地位協定補充協定第48條第5項b款特別提出﹕“在使用設施時德國方面的利 益明顯大於駐留軍隊的場合”﹐德國政府與駐留軍隊必須妥善考慮歸還設施。

因為日本政府已經不可能維護日本民眾的權益﹐除了被侵害的民眾以各種個人或團 體的方式抗爭外(注8)﹐各地方政府﹐特別是衝繩﹐也被迫利用憲法和相關法令(注 9)與美軍當局或日本政府展開鬥爭。衝繩縣知事特地作成《地位協定修改要求書》 (1995年11月4日)﹐面交日本總理大臣﹐其中特別要求就地位協定第二條第3項追加 下列內容﹕“日本政府聽取設施與區域所在地的都道府縣及市町村的意見﹐當設施 與區域對當地的振興開發等產生不良影響時﹐應要求美國政府歸還設施與區域。美 國政府必須回應這種要求。”

2. 基地內的排他使用權

地位協定第三條第1項規定﹕“美國在設施與區域內能夠對設施與區域的設定、運營、 警備與管理採取所有必要的措施。”雖然在同條第3項要求“美軍在其利用的設施與 區域內作業時﹐必須適當地考慮公共安全”﹐但日本政府一方面聲稱美軍基地不是 “治外法權”(注10)﹐同時又表明為了使美軍維持軍隊的機能原則上排除日本法令 對基地的直接適用(注11)﹐實際上造成美軍對基地的排他使用權﹐並由日本政府在 基地週圍採取措施配合美軍的要求。

聯係到地位協定第四條關於歸還基地時不必回復原狀、不必補償的規定﹐美軍完全 可以肆無忌憚地濫用日本的國土。實際上也是如此。美軍在美國本土實施實彈演習 時必須計算發射彈頭與爆炸彈頭數﹐找到沒有爆炸的彈頭進行處理﹔但美軍在日本 的演習從不這樣處理﹐甚至在歸還用過的射擊場給日本時也不通告日本政府。

美軍對基地的排他利用﹐更深刻地危害ぴ基地附近居民的正常生活。例如﹐東京都 環境保護局對橫田基地(在日美軍司令部所在地)附近的噪音調查顯示1994年間只有 14天達到環境標準﹐但同時美國國防部發表的《關於美日安全保障關係報告書》(1995年 3月1日)卻聲稱﹕在日美軍基地滿足美日兩國的要求更嚴的環境標準﹗也只字不提日 本各地住民到處在控告美軍﹐其中有一些日本法庭判決美軍違法、停止飛行(注12)。 美國政府心中有數﹕日本政府已經放棄了對美軍基地利用權的管制﹐日本的法庭最 多只能就美軍的行動後果過分嚴重時進行干預(例如要求美軍在晚上十點到早上六點 之間停止飛行)而不能對美軍的軍事活動本身做出判決。

德國的地位協定的精神﹐則要求除了明確規定的場合﹐“德國的法令被適用”(1993年 修訂協定第53條第1項)﹐沒法滿足德國環境標準的美軍被迫轉移到人跡罕至的加拿 大的荒野去訓練﹐事後還得向加拿大政府提供報告﹐證明對野生動植物的影響輕微﹐ 看起來比對日本的民眾還人道。

美軍對基地的排他性利用還涉及到日本的主權和防務政策。日本政府雖然多次表白 堅持“非核三原則”(注13)﹐但原美國駐日大使(注14)與一個自稱佐藤總理密使的 教授(注15)等披露日本政府與美國政府有秘密協議允許美軍運載核武器。1994年6月﹐ 衝繩縣要求進入美軍基地確認有沒有貯存核武器﹐遭到拒絕(注16)。

1996年4月1日﹐美軍基地楚邊通訊所得土地使用期限已到﹐成為被美軍不法佔據之 地。日本政府趕忙向衝繩縣征用土地委員會申請緊急使用的許可。衝繩縣征用土地 委員會為此展開實地調查﹐被允許進入基地卻被拒絕進入那塊已經到期的土地。美 軍當局謊稱那塊土地下埋有避雷針怕被人踩到﹐但實際上﹐上噸重的收割機卻在那 塊土地上操作﹗

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注1﹕安保條約和地位協定本身並沒有定義“設施與區域”。有時美軍為了演習的方 便﹐把日本附近的公海和領空也稱為“設施與區域”。一般所稱“基地”就是美日 關係文書裡的“設施與區域”。

注2﹕《關於美國與日本的安全保障關係報告書》﹐1995年3月1日。

注3﹕1974年2月20日﹐日本政府就此提出所謂“大平三原則”﹕“包括法律事項的 國際約束”、“包括財政事項的國際約束”、“政治上重要的國際約束”。不用提﹐ 每一個基地的提供都包括上述三方面的要素。

注4﹕第六章專門討論這個委員會。

注5﹕由政令規定的國有財產是指“其被允許利用對產業、教育、學術研究或相關居 民生活產生的影響非常微小”以外的財產。所有由美軍利用的國有財產屬於此類財 產。

注6﹕衝繩縣知事辦公室編統計資料﹕《衝繩的美軍基地與自衛隊基地》。

注7﹕1971年2月27日在眾議院預算委員會上的答辯。

注8﹕如所謂“一坪地”運動。八○年代初,日本政府在未徵求當地住民同意的情況 下強行實施東京東郊的成田機場擴建計劃(西郊 由美軍專用橫田基地管制),激起 日本全國各地反對美日安保同盟人士的抗議。雖然日本政府經過十多年的威脅、收 買,已經買下了絕大部分面積的土地權利﹐處於擴建機場滑走道中的三里塚幾家農 民堅決不肯接受日本政府的高價收買,「三里塚」因此成為日語中「不可逾越的難 關」的代名詞。為了堅定信心,三里塚農家成立反對同盟並把土地權利劃出一坪 (3.3平方米)一坪的面積,出讓給日本各地的團體或個人,使得日本政府幾乎不可 能收買所有的土地共同者。這種「一坪地共有」的鬥爭方式又被廣泛地運用到沖繩 的被美軍佔領的土地,日本的外相與防衛廳長官氣急敗壞地聲稱,這些共有地的權 利者是“手帕(面積的土地)佔據者”。參見筆者譯自日本《橋樑》周刊1998年2月 23日第1523號的「日本關西一坪地共有者團體宣言」﹐香港《十月評論》1998年第 2期。

注9﹕例如﹐《地方自治法》第二條第3項1號規定地方政府的最大任務是“保障住民 與居住者的安全、健康與福利”。

注10﹕外務省條約局局長高橋1960年3月25日在第34次國會眾議院的答辯。

注11﹕外相大平1973年2月7日在第71次國會眾議院的答辯。

注12﹕例如﹐1993年2月25日最高法院第一小法庭關於橫田基地噪音的判決。

注13﹕不開發、不儲存、不搬運核武器。不過﹐有許多專家指出﹕日本的一些和平 利用原子能設施生產只用于核武器的超高純度的98%鈾﹐明顯違背經濟原則。羽田在 當總理時也無意中透露過日本很容易在很短時間內製造出核武器來。

注14﹕E. O. Reischauer, My Life Between Japan and America. 德岡考夫譯﹐東 京﹕文藝春秋社﹐1987年。

注15﹕若敬泉﹐《他人意圖安可猜測》(譯名可能不確切)﹐東京﹕文藝春秋社﹐1994年。

注16﹕《衝繩縣關於要求修訂地位協定的說明資料》﹐1995年11月4日。

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趙京1998年7-9月于San Jose。

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四、保障美軍在日全面行動自由

我們已經討論了第十七條等內容﹐實際上﹐貫穿所有地位協定各條內容的基本原則 就是﹕為了保障美軍在日全面行動自由﹐無論對日本的民生帶來多大危害都在所不 辭。

1. 自由出入日本的機場、港口

地位協定第五條第1項規定﹕“由美國、為了美國或在美國管理下進行公用目的航行 的美國或美國以外的國家的船舶與飛機﹐在出入日本的港口或機場時不必支付入港 或ぴ陸費。”比起經濟上的損失(注1)﹐此項規定的重大含義在於美軍不需個別許可、 不限目的就獲得自由進出日本機場、港口的權利。日本政府的立場是﹕“按照地位 協定﹐美國對港口、機場有全面性的使用權利”、“既然是協定上承認的權利﹐不 必每次都向外務省或日本政府申請許可”(注2)﹐“一般國際法認為軍艦或軍用飛機 出入外國的港口或機場時需要此外國的許可﹐但在這裡﹐同條規定的船舶或飛機的 出入﹐不需要每次都向我國申請許可”(注3)。

一般民用飛機要在一個機場降落﹐必須提前兩個月申請。美軍飛機從未履行這樣的 手續﹐只是“通告”要降落的機場而不顧機場的狀況﹐甚至有時候早上通告下午就 到。對於港口而言﹐情況更嚴重。因為﹐相對於多數由國家管理的機場﹐所有的港 口戰後以來都由地方政府管理﹐許多地方政府都對運載危險物品(特別是裝載核燃料 )的船只進入港口(如日本最大的神戶港)有嚴格限制。地位協定在此又與日本的法令 發生衝突。日本政府以“國際條約優先國內法規”為理由﹐要求地方公共團體﹕ “既然安保條約與地位協定承認了美軍的權利﹐這是對美軍進出許可的國際約束。 請按照這個約束行使管理權”(注4)。

民用機場、港口並不是提供給美軍利用的基地﹐美軍基于什麼權利可以自由利用呢﹖ 這是因為合同委員會曾達成協議﹕美軍飛機可以在“緊急”情況下暫時利用﹐但美 軍明顯地有目的地利用某些機場、港口。例如﹐長崎機場年間被利用約三百次、仙 台機場年間一百多次﹐成為美軍不可缺少的戰略中轉站。至于那些沒有多少軍事利 用價值的機場﹐也要被美軍偶爾光顧一次﹐ 因為“為了應付遠東發生危機時的ぴ陸 可能﹐利用一次訓練一下它們”(注5)。也就是說﹐全日本的軍用、民用設施﹐都要 為美軍的戰鬥展開服務。面對衝繩縣等地方政府和日本民眾運用日本法律反對美軍 無限制利用機場、港口的鬥爭﹐日本的統治階層甚至明目張膽地聲稱要“修改地位 協定協定﹐以美日兩國政府協議為條件﹐明確‘允許美軍利用’”(注6)。

日本的民生在哭泣﹗

2. 美軍在基地之間的移動

地位協定第五條第二項規定美軍可以免費利用日本的交通條件在基地之間移動﹐為 此﹐日本政府每年為美軍支付數億日元的道路利用費(注7)。但實際上﹐特別是在衝 繩的海軍陸戰隊﹐經常全副武裝地在基地外行軍訓練(注8)。日本政府對此的立場是﹕ “地位協定第五條第二項規定美軍成員等有權利進出設施與區域或在其間移動﹐我 們把美軍的這些活動理解為這樣的權利”(注9)。

本章第二節3討論日本政府就美軍是否應遵守日本法律方面立場的倒退﹐如果說美軍 要“尊重”但不是“必須服從”日本的法律﹐那么﹐美軍在基地外移動時是否也不 必服從日本的法律呢﹖例如﹐掛有美軍車牌的車輛是不是必須服從交通信號呢﹖對 於人口密集居住的日本來說﹐美軍在陸地上的橫衝直撞比在領空的飛行訓練危險得 多。外務省的秘密文件也不得不說明﹕“美軍在我國國內的通行﹐直接關係到我國 的交通秩序﹐當然要遵守我國的法令”(注10)。1960年美日協議的備忘錄中也明確 指出﹕“這一條裡﹐沒有特定的場合﹐都適用於日本的法令”。

需要注意的是﹕此處交通秩序﹐不包括空中。

3. 美軍飛機在日本領空的優先特權

日本政府對於美軍飛機在為其提供的訓練空域外從事超低空飛行﹐也找不出法律根 據﹐只好到安保條約第六條的“精神”上去推論﹕“美軍為了達成這樣的目的(注11)﹐ 從事包括飛行訓練在內的、屬於軍隊機能的各種活動﹐是當然的前提”(注12)。日 本政府在領空方面放棄主權﹐客觀上也是因為美軍在戰略上需要比在陸地、海面更 廣範的權利自由出擊到世界各地。

日本雖然從1952年4月28日生效的舊金山和平條約獲得獨立、恢復主權﹐但日本的領 空直到1959年(衝繩則遲至1974年)為止﹐全面由美軍一元化管制。安保條約與地位 協定簽署以後﹐美軍把大部份日本領空歸還給日本﹐但仍然保留不少管制特權。例 如﹐從事防空任務的美軍飛機具有管制上的最優先權(注13)﹐緊急情況下由美日防 空機構(駐日的美軍第五空軍司令與日本防衛廳長官)實施防空“安全管制”(注14)。 美軍在一定的空域內管制所有的軍、民用飛機﹐甚至可以“暫時保留”空域不允許 別的飛機進入。日本政府在許可第三國飛機進入時﹐必須考慮美軍的管制權並征得 一致意見。美軍飛機能夠自由飛行測繪日本地理。

作為日本政治、經濟、文化等各項事業的中心﹐東京的航空交通異常繁忙。與美軍 橫田基地為鄰的羽田機場﹐不到兩分鐘就有飛機起落﹐有半數左右的飛機起飛後即 進入由橫田基地管制的領空。飛行駕駛員都對此空域格外小心﹐生怕撞到在此空域 飛行的美軍飛機(越南戰爭期間﹐每天有上千架飛機由此起飛)。另外﹐由美軍海軍 航空隊管制的岩國領空包括整個四國島與日本海沿岸﹐連廣島機場也包括在內﹐這 些機場的飛機起飛、降落都得由美軍許可。至于衝繩首府那霸機場﹐在美軍嘉手納 基地的管制下﹐昇降的飛機在27公里的距離內都必須在三百米以下飛行以免撞到美 軍飛機。1975年費工10億日元建設的伊江島機場﹐因為發現其空域處于美軍W-178限 制空域之內﹐只好作廢不用。

美軍對於日本領空的佔領何時終了﹖

4. 美軍享受的其他廣泛特權

除了前述特權﹐駐日美軍作為軍事組織以及個人﹐在廣泛的生活、活動中享有廣泛 的特權。

地位協定第七條規定美軍可以享受比日本政府機關優越的條件利用日本的公共事業 與服務。美軍以此在鐵道運輸、電氣通訊設施、電話、電力、煤油、郵政、廣播、 上下水道等方面都強制性地無償或廉價利用日本的公共機構提供的服務。例如﹐上 下水道的利用﹐實際上來源於1946年佔領軍發佈的《對日指令書》中的“優先供水 義務”和行政協定第七條﹐本來已經過時且違反日本的水道法等相關法令。七十年 代﹐許多地方政府﹐特別是由社會黨、共產黨支持的革新派人士當選行政首腦或議 員的地方﹐與美軍就供水問題發生衝突﹐八十年代以後﹐日本政府以“厚意”預算 (下一章將詳細討論)的形式向地方政府代為支付﹐把負擔由各個地方公共機構轉嫁 到全體日本人頭上。

地位協定第八條規定日本向美軍提供氣象情報的義務。美日合同委員會的協議包括 更廣泛、周密的內容﹐甚至要求沒有公開的氣象觀測原始記錄。

地位協定第九條關於美軍的出入國管理﹐其第2項規定﹕“美軍成員不受日本關於護 照與簽証法令的限制。美軍成員、職員與他們的家屬不受日本關於外國人登錄與管 理的法令的制約。”實際上﹐美軍當局只是每過三個月向日本通報駐日美軍關係者 的人數﹐日本完全不可能(也沒有意願)知道具體什麼人在日本﹐這引發許多法律上 的問題。例如﹐1996年1月﹐衝繩縣北谷村日本人母子三人被美軍士兵粗暴駕駛撞死﹐ 引起法律訴訟。但被告士兵在訴訟期間“按照預定計劃”神不知鬼不覺地被調離日 本回到美國本土的海軍陸戰隊﹐審判只好不了了之。

這一類的場合﹐即美軍關係者公務外對日本政府以外的人造成損害時﹐受害者不能 直接向肇事者要求賠償﹐而是通過日本政府(防衛設施廳長官)向美軍當局請求。日 本政府的“調解者”連騙帶嚇地用美軍當局發出的廉價的“慰問”費封住受害者﹐ 要求他們簽署寫有“永遠免除對上述事件當事者、美日兩國政府以及職員、代理人、 被僱用者的所有請求、訴訟”內容的文書。

日本當局也無權管理美軍出入境時的免疫檢察。例如﹐從越南戰爭戰場上運回的坦 克上在入關時還帶有越南的泥土。農林水產省農政局長承認這違反了日本的“植物 檢疫法”﹐外務省只好狡辯到﹕“即使違反日本的法律﹐也不能從國際法的角度懲 罰軍隊”(注15)。

地位協定第十條付與美軍關係者在日本駕駛方面的特權﹐只要他們有美國的證件就 能在日本駕駛。更嚴重的是﹕他們造成的交通事故不能按照日本的法律處罰。

地位協定第十一條至第十五條免除了美軍關係者的關稅及稅關檢察、國稅及地方稅 等。日本政府是否對各種免除的數目有所把握不得而知﹐但我們可以知道一些具體 的統計例子。例如﹐據日本的石油公司統計﹐自1989年至1995年的7年間免除美軍購 買8.6億昇各類油產品的稅額﹐達226億日元(注16)。

第二次世界大戰以前﹐外國軍隊的駐留只是暫時的行為﹐國際法上所謂“主權免除” 原則就是指駐在國法律不適用於外國駐軍。但戰後美軍長期駐留在世界各國﹐產生 了北約駐軍地位協定這樣的新協定、確立了新的原則﹐如駐在國有權審判民事賠償 等事件。因此﹐公務外的美軍成員、隨軍職員以及任何時候的他們的家屬﹐都必須 服從日本的民法與民事訴訟法。地位協定第十八條即按照這個精神而設。

地位協定第十八條第12項規定賠償“只適用于伴隨非戰鬥行為事件的請求權”。日 本政府本來明確表示“戰鬥行為”是安保條約第五條規定的(攻擊日本)事態發生時 的對應行為(注17)﹐是“直接的戰鬥”(注18)﹐但美國確把準備行為也稱為戰鬥行 為、逃避本來應該支付的賠償責任(在朝鮮戰爭中就是如此)。1996年美日共同宣言 以後﹐美日同盟的軍事範圍擴展到整個亞太地區甚至全球﹐只要美軍捲入或準備展 開軍事行動﹐美軍在日本的活動都可以推脫賠償責任。

地位協定第十九條免除對美軍關係者的外匯管理。

地位協定第二十條允許在基地內發行軍票、造成經濟租界。

地位協定第二十一條允許美軍開設、運用軍事郵局。

地位協定第二十二條允許美軍在日本招集、訓練在日本的美國公民。

地位協定第二十三條要求日本採取立法保護美軍以及關係者的人身與財產安全﹐美 軍關係者的財產即使在基地之外也具有不可侵特權。例如﹐美軍運輸危險物品的車 輛不受地方公安委員會的檢察﹔美軍飛機墜落之處﹐可以不經主人許可進入處理。

作為結論﹐地位協定以及其他“安保法規”源於美軍佔領時代的舊安全保障條約和 行政協定甚至《對日指令書》等日本喪失主權條件下的“城下之盟”﹐完全不同以 至違反基于日本憲法的日本法律體系﹐與自由、民主、人權的原則格格不入。從地 位協定等的實施上看﹐為了服從美國在亞太地區軍事戰略而確保駐日美軍的全面行 動自由﹐地位協定等已經成為美日兩國統治階層制約日本主權、侵犯日本民眾人權 的同盟契約﹐在這個同盟之下﹐日本被捲入與亞洲民眾對立的潛在軍事格局之中。

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注1﹕例如﹐波音747在成田機場降落一次(停留一天)支付95萬日元。美軍飛機年間 利用日本的民用機場達上千次。

注2﹕1967年4月28日眾議院運輸委員會上的答辯。

注3﹕1981年6月2日眾議院本會上的答辯。

注4﹕1988年5月12日日本政府在眾議院內閣委員會上的答辯。

注5﹕《東京新聞》1996年5月15日引自自衛隊官員的報道。

注6﹕自民黨安保調查會研究報告﹐引自《產經新聞》1996年4月3日。

注7﹕1995年度為7.25億日元。

注8﹕筆者1995年夏天隨友人家小登遊富士山時﹐曾遇到全副武裝的美軍車隊。

注9﹕1996年2月22日參議院外務委員會上的答辯。

注10﹕外務省條約局、北美局編《日美地位協定的解釋》(秘密)﹐1973年。

注11﹕即所謂日本的安全與“遠東的和平與安定”。

注12﹕1988年12月27日眾議院本會上的答辯。

注13﹕1961年3月合同委員會協議要旨第二項。

注14﹕1961年3月合同委員會協議要旨第四項。

注15﹕1972年9月19日參議院內閣委員會上的答辯。

注16﹕日本共產黨機關報《赤旗》1996年9月2日。

注17﹕1961年10月31日參議院內閣委員會上的答辯。

注18﹕1972年6月7日眾議院衝繩、北方領土問題特別委員會上的答辯。

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趙京1998年7-9月于San Jose。

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